引言
以生态为导向的EOD模式，顺应了我国生态文明建设及城市可持续发展的道路要求，是未来城市建设和发展的新方向。坚持生态优先，践行绿色发展理念，开展EOD模式试点，探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，有助于解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题，推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。本文从EOD模式的定义、项目把握要点、应用领域、关联产业及收益来源、申报要点、关键环节以及经典案例几个方面进行全面解析。
一、EOD模式的定义
生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development）是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性项目的组织实施方式。
二、EOD模式项目把握要点
NO.1融合
EOD模式采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合，通过肥瘦搭配的组合方式实现项目自平衡。探索创新生态环境治理投融资渠道，从而提升区域整体价值。
NO.2一体化
由一个市场主体方统筹实施项目的投资、融资、建设、运营维护，项目主体明确、边界清晰。一体化实施有利于实现增量收益反哺前期投入的目标，实现项目的环境综合效益和经济效益。
NO.3反哺
强调关联产业开发和资源收益的持续性反哺机制，表明EOD项目的资金平衡经济测算需要覆盖生态环境治理项目的全生命周期成本，期望减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”。
NO.4解决环境问题
EOD项目一定是以“E”为基础，在项目谋划阶段，识别实施紧迫性强、生态环境效益高的生态环境治理及其关联产业开发项目。在整个项目实施完后，能够确保生态环境质量的改善和持续向好。
三、EOD模式项目应用领域
《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号），入库项目应属于以下领域：
1、大气污染防治
包括北方地区冬季清洁取暖、挥发性有机物综合治理、工业企业深度治理、工业企业燃煤设施清洁能源替代、重点行业超低排放改造、重点行业清洁生产改造、锅炉综合治理、涉气产业园区和集群大气环境综合整治、高排放机动车淘汰换新、船及非道路移动源排放治理、典型行业恶臭治理、重污染天气应对能力建设等。
2、水生态环境保护
包括黑臭水体治理、污水处理设施与配套管网建设改造、污水处理厂污泥处理处置、污水再生及资源化利用、工矿企业和医疗机构水污染治理、工业园区水污染治理、船舶港口水污染治理、水体内源污染治理、流域水生态保护修复、流域水环境综合治理、河湖生态流量保障、重点湖库富营养化控制、河湖生态缓冲带修复、天然（人工）湿地生态系统保护与建设、水源涵养区保护、饮用水水源地保护、入河排污口整治及规范化建设等。
3、重点海域综合治理
以渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域为重点，包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治、亲海岸滩环境整治、海洋生态系统保护修复、美丽海湾示范建设等。
4、土壤污染防治
包括建设用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染修复、农用地工矿污染源整治、工矿企业重金属治理、历史遗留重金属污染区域治理、化学品生产企业及工业集聚区地下水污染风险管控、矿山开采区及尾矿库地下水污染综合治理、危险废物处置场及垃圾填埋场地下水污染防治、依赖地下水的生态系统保护、地下水型饮用水水源地保护、重点污染源防渗改造、废弃井封井回填等。
5、农业农村污染治理
包括农村污水处理和资源化利用、农村垃圾治理、农村黑臭水体整治、废弃农膜回收利用、秸秆综合利用、畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用、种植业面源污染治理、农村生态环境综合整治等。
6、固废处理处置及资源综合利用
以“无废城市”建设项目为重点，包括城乡生活垃圾收集与处理处置、餐厨垃圾收集与资源化利用、危险废物及医疗废物收集与处理处置、矿产资源（含尾矿）综合利用、废旧资源再生利用、农业固体废物资源化利用、工业固体废物环境风险管控、工业固体废物无害化处理处置及综合利用、建筑垃圾和道路沥青资源化利用、包装废弃物回收处理等。
7、生态保护修复
重要生态系统保护和修复、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复、采煤沉陷区综合治理、生物多样性保护及荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等。
8、其他环境治理
生态环境风险防控、放射性污染防治、噪声与振动污染控制、生态环境监测与信息能力建设等。
四、关联产业及收益来源
（一）关联产业
要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，具体包括但不限于生态农业、生态旅游、生态康养、生态工业、乡村振兴、海洋牧场、“光伏+”、“风电+”、水资源再生利用、生物质能利用、潮汐能利用等。也可以出售未来产业的开发或经营权，比如基础设施的特许经营权、矿产等资源的开采权等。
（二）项目收益 1、土地指标收益 对五荒地（荒山、荒沙、荒沟、荒滩、荒坡）、宜农未利用土地、闲置废弃地、地质低效土地、空心村的治理修复项目，以及历史遗留废弃工矿地综合整治项目，包括采煤塌陷地、工矿废弃地复垦复绿等，会产生土地“两项指标”。 2、矿石采砂特许经营收益 废弃矿山治理项目，以及在建矿山实施的边开采边治理项目，绿色矿山建设项目等，会产生一定的矿石砂石交易收益。 3、产业开发收益 如在山水林田湖治理区，进行生态农业、康养、旅游、光伏、生物质利用等产业开发形成收入。 4、生态补偿资金收益 实施流域水环境及城市空气环境横向生态补偿，对水环境质量、城市环境空气治理按月考核，支付生态补偿金，并将推行森林、实地、水流、耕地等重点领域和重点生态功能区等生态保护全覆盖。 5、碳汇交易收益 在全国统一的碳汇交易市场进行交易，取得相应碳汇收入。根据上海、广东等地的林业碳汇出让案例，可售 45-51万元/吨。 将生态环境治理项目和关联产业开发项目一体化实施后，在收益上既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要考虑到生态环境治理成效带来的外部经济效益；在成本上既要考虑产业开发所需的成本，也要考虑生态环境治理的成本。在保证合理利润的基础上，尽可能地实现成本收益平衡。当项目的收益难以覆盖成本时，政府可以使用中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府投资基金投资、政府和社会资本合作（PPP）出资等政府资金进行支持。其中，可申请专项资金的项目领域有水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理等，可申请专项债的项目领域有污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。 五、EOD模式项目申报要点 （一）申报方式 按照“成熟一个，申报一个”的原则，由县级及以上生态环境部门通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后由线上提交。 （二）申报条件 1、《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的通知（环办科财〔2022〕6号）： 2、入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等。； 3、项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级； 4、治理责任主体为企业的生态环境治理项目，单个项目融资需求原则上应超过5000万元；其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元； 应明确项目实施模式。PPP项目需满足国家有关管理要求，应适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库。鼓励推广生态环境整体解决方案、托管服务和第三方治理。EOD项目要参考《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号，以下简称《通知》）基本要求，确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施； 链接：环办科财函〔2021〕468号:试点项目需同时符合以下条件： （一）试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施。 （二）生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。 （三）强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，试点依托项目之间相互关联、有效融合，项目边界清晰，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。 （四）依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。依托项目已完工的，侧重于EOD模式的经验总结。 （五）试点内容与项目实施合法合规，符合招投标、投融资、土地利用等现有政策要求，不增加地方政府隐性债务。 为稳步开展生态环境治理模式创新，规范有序推进EOD模式探索，EOD项目还需满足以下条件。 1、地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元； 2、项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个； 3、除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡； 4、EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务； 5、各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目原则上不超过5个。 （三）申报流程 （四）申报材料 1、项目基本信息表（线上填报）。 2、项目可行性研究报告或实施方案，应明确建设内容与规模、建设运营模式、融资金额、资金平衡方案等。 3、省级生态环境部门项目论证评估意见。 4、EOD项目应一并提交EOD项目实施方案与承诺函。承诺函由项目申报主体和实施主体（市级及以下人民政府或园区管委会）盖章。 六、EOD模式实施的关键环节 NO.1识别项目整体谋划 识别实施紧迫性强、生态环境效益高的生态环境治理项目及其关联产业开发项目。一体化实施的可行性，初步确定项目实施边界和目标要求等。 NO.2综合测算优化边界 分析项目综合成本与总体收益，算好整体账、综合账，在确保产业开发项目收益反哺生态环境治理项目的基础上，优化调整项目边界范围，构建项目成本与收益相平衡的项目包，确定建设规模、建设内容、技术路线等。 NO.3项目立项推进落地 根据项目具体情况，对项目整体立项，或者根据项目盈利强度肥瘦搭配单独立项，分步实施。 NO.4规范招采确定主体 政府投资项目按照招投标等有关要求，采用市场竞争的方式确定项目实施主体或者政府直接授权方式引入实施主体。 NO.5绩效考核加强监督 根据生态环境治理成效要求，建立健全绩效评价及考核机制，切实发挥项目各方职责，加强项目实施过程监督。 七、EOD模式经典项目案例 1、山东日照水库流域生态保护与产业开发项目 实施以水质提升为目标的生态环境治理工程。对入库水质实施在线监测，重点实施项目区内村庄搬迁、入库河口固体废物拦截、陈疃河湿地和铨元河湿地修复等生态环境治理工程，提升水库流域生态系统的净化能力，打造水库生态屏障圈。 申报核心诉求 围绕建立日照水库全流域548平方公里生态保护机制，重点解决三大问题：一是流域风险源较多，水库水质及流域生态环境面临较大污染风险。二是缺乏系统治理思路，日照水库生态安全屏障尚不完善。三是建设资金投入压力大，为解决实际问题，需建设一系列“零产出的投入型”生态环境治理工程。 申报成功要点 申报要点一：生态治理项目为存量PPP项目，包含水库多项生态综合治理工程，通过生态修复恢复水库饮用水源功能。 申报要点二：产业项目，在水库内发展生态渔业；在水库周边种植林地，发展生态农业；在水库周边配套发展生态旅游业，导入与生态发展匹配的生态产品销售、加工及果蔬基地、游乐休闲等特色产业，着力开发生态项目的产业价值，提升产业反哺能力。 申报要点三：申报材料重点准备项目实施方案，包含基本概况、项目目标与预期产出，项目内容与依托项目、组织框架及保障，年度资金计划、投资估算与资金筹措，预期收益、支出及资金平衡方案、试点产出等内容。 申报组织架构 日照市人民政府负责指导，日照市东港区人民政府统筹本项目所有内容，日照市水务集团作为项目实施主体，统筹协调水库开发运营有限公司、农业科技发展公司、花仙子文化旅游公司等全资子公司及控股公司具体负责实施生态环境整治与生态产业各板块内容。 申报项目依托 总体规划布局为“一环、一带、八区、十八点”：“一环”，即环湖绿道景观带；“一带”，即净水湿地植物群落带；“八区”，即水源保护区、湿地修复、花海观光等 8个主题区；形成 18 处景观节点。 2、河北怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目 延庆区政府、怀来县政府、官厅水库管理处、北京市永定河综合治理与生态修复领导小组办公室、永定河流域投资有限公司将共同成立官厅水库生态节点规划建设综合协调组及工作专班，统筹推进官厅水库管理范围确权立界、水源保护工程、保水渔业研究、水库清淤研究、区域生态建设等相关工作。 申报核心诉求 全面取缔、拆除、清理官厅水库周边影响水生态环境的违规经营行为和违规建筑，着力实施环境修复，进一步提升官厅水库生态环境质量，全面深化首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。 成功申报要点 实现3.3万亩官厅水库国家湿地公园建设、8.2万亩怀来洋河二灌区节水综合改造、200亩官厅水库周边农业面源污染治理和300亩环首都绿色果蔬保障基地仓储冷链物流中心建设。 申报要点一：深度绑定环保行业龙头企业，立足水系流域项目，重点关注生态农业、旅游等产业项目类型，积极构建产业平台。推进“城市+乡村”等多元化项目，丰富EOD模式的应用场景。 申报要点二：通过项目可融方式，包装若干具有经营性收入的项目，构建稳定的现金流，为项目可融性提供有力支撑，得到国开行、农发行等政策性银行支持。永定河流域的官厅水库EOD项目，包装若干个水库的特许经营权，采取以砂石收益作为补充流域治理支出的重要手段，积极探索碳汇交易、固废填埋收入、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等潜在经营性收入，探索突破土地开发投融资。 申报价值实现 项目计划2023年实现运营，将通过削减官厅水库上游污染物，年减排二氧化碳量4.7万吨，通过调整农业种植模式，实现节水灌溉面积8.2万亩、节水2091.67万立方米，通过优化首都“菜篮子”空间布局，年增加农业产值1900万元，大力助推京津冀水生态安全，实现流域治理和区域协调发展同步化。 生态水源上，将环湖周边41.02万亩、首期7万亩土地纳入生态侵蚀及污染治减范围，同时开展官厅水库清淤治理、周边农村水系综合治理及保水渔业等专题技术研究，加快构建延怀一体化生态文明样板，保障首都水资源安全。 食品安全上，以洋河二灌区节水综合改造、农业面源污染治理等为带动，通过种植结构优化、水权机制创新、EOD试点及绿色产业基金的引入，建设首都绿色食品供应及应急保障基地，完善京西北方向最优质绿色食品产区，保障首都食品安全。
