一、全域土地综合整治的概念及意义
全域土地综合整治:是以科学规划为前提,以乡镇为基本实施单元(整治区域可以是乡镇全部或部分村庄),整体推进农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复,优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地节约集约利用,改善农村人居环境,助推乡村全面振兴的一项综合性活动。(自然资发[2019]194号)
1、乡镇规划整体落地,产业规划完整助力乡镇多业态发展。
2、完善乡镇基础设施建设,改善乡村人居环境、生态修复、防灾减灾。
3、闲置农用地高效化利用,助力发展现代化农业产业,产生更多耕地指标。
4、闲置宅基地、毛坯房、废旧工厂等拆建产生更多建设用地指标。
5、政府获得新增耕地指标和新增建设用地指标可入市交易,增加政府财政收入。
6、允许调整基本农田。新增耕地面积超过5%,即可报增为基本农田,同时将现有基本农田做变更调整为建设用地,解决原有项目因占用基本农田无法实施的局面。调整方案由省级自然资源和农业农村主管部门审核同意即可(以前是上报国务院),整治完成验收后更新永久基本农田数据库。
7、新增建设用地指标除交易之外还可留为自用,解决众多项目缺少建设用地指标的难题。
二、全域综合土地整治项目的建设内容及负面清单
No.1农用地整理
全域土地综合整治通过“小田并大田”、土地权属调整,破解耕地碎片化问题;通过补充耕地,形成补充耕地指标,指标交易后可为整治区域创收增收;通过开展农田生态型整治,构建生态沟渠、过滤池、缓冲带、净化塘等生态型设施,提升生物多样性,促进农药化肥减施增效,为生产优质农产品、增强农产品的竞争力、提高村民收入奠定基础。同时,通过“土地整治+”(产业、旅游、生态、城乡发展)等模式,导入特色和优势产业,激活新型农村集体经济,整体提高农村收入水平。
No.2建设用地整理
全域土地综合整治针对闲置宅基地、废弃厂房、废弃工矿用地等低效建设用地,利用增减挂钩等政策,形成节余建设用地指标,指标交易收益可由经济发达地区转移支付给经济欠发达地区,缩小城乡收入差距。同时,采用“三旧”改造、村级工业园改造、土地整备等政策手段,盘活存量建设用地,实现土地产权的流动与重组,推动生产要素与土地资源的优化配置,为乡村二、三产业以及公共基础设施配套(教育、医疗、养老、康养、娱乐等)落地提供空间保障,引导产业、文化、基础设施、人才、技术、资金等资源要素由城市向农村净流动。
No.3乡村生态保护修复
(1)乡村绿化类:开展乡村国土绿化美化。建设乡村公共绿地、展庭院经济、林下经济、乡村民宿、森林旅游和森林康养荒山造林,绿化美化。
(2)生态环保类:推进生态保护修复和农村环境整治。包括水环境治理、野生动物保护、水土保持、矿山修复、污水处理、垃圾处理、农村道路(四好农村路)建设。
(3)灾害防治类:地质灾害治理、避险搬迁、应急避难场所建设。
No.4乡村历史文化保护
开展乡村历史文化保护,在为人民群众提供文化产品和服务的同时,还可通过优化乡村文化产业布局,培育新兴文化业态,扶持其成为区域发展的名片,最终演变成为区域独具特色的优势产业,实现文化产业化。同时,通过乡村风貌提升,促进乡村风貌与周边文化底蕴和自然地理景观的协调,有助于塑造和弘扬乡村优秀历史文化,树立良好家风,完善乡村治理体系,维护社会安定有序,促进社会和谐。
No.5产业布局和引入
腾退的建设用地优先保障试点区域农民安置、农业基础设施建设、公益事业等用地。统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间,推动产业发展。优化产业用地布局、保障一二三产业融合发展用地、引入和推动产业发展等相关内容的建设。
1、违背农民意愿搞合村并居、大拆大建,群众基础差的;
2、借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田,或者调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的;
3、难以完成耕地和永久基本农田面积增加5%要求的;
4、单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的;
5、破坏乡村风貌和历史文化文脉,在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的;
6、突破生态保护红线管理要求,破坏生态环境砍树挖山填湖,占用耕地搞人造景观的;
7、违法用地情况严重且未及时处理到位的;
8、借全域土地综合整治变相主要搞房地产开发,或整治后建设用地增加的;
9、未经科学论证和评估,不符合相关规划,擅自进行大规模未利用地开发的;
10、经综合判断不适合开展试点的其他情形。
1、政府出台的奖补措施;
2、农用地生产能力提高带来的收益增值;
3、在政策规范范围内对耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标等等的流转收入;
4、整治后相关产业运营收益。
四、全域土地综合整治项目的投融资模式
投资人模式下,政府方可与省级具有土地整治职能的投资人直接签订合作协议,约定由投资人负责项目投融资,政府方负责项目建设实施,形成的指标收入由政府方和投资人进行分成。
也可通过公开采购的方式选择社会投资人,由其负责项目投融资、建设及运营。通过政府授权,城投公司可与社会投资人合资成立项目公司,负责项目的投资、建设及运营管护。
政府与省级具有土地整治职能的投资人直接签订协议的模式,在河南省适用性较好,其投资主体为河南省自然资源投资集团,主要职能为承担全省土地整治社会化、市场化运作投资,统筹推进全省耕地占补平衡、集体建设用地整治等工作,负责相关指标的收储和交易。
案例一:遂平县土地整治试点项目,根据一加一面粉、五得利面粉、正康粮油、徐福记食品等农产品加工企业需求,实行土地整治“定制化”“订单化”开展,吸引省自然资源投资集团投资5.4亿元,将全县36万亩永久基本农田实行全域整治。
案例二:凤山县自然资源局通过公开招标选择中商鸿程(广西)实业有限公司为凤山县国土空间全域综合整治项目社会资本,合作期限5年,目标任务是以全域土地整合整治为载体,土地整治、农村人居环境提升、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、危旧房改造、电力、通讯等相关涉农、涉地项目资金整合集中使用,为国土空间全域综合整治项目提供融资支持。
投资人+EPC模式下,政府通过公开招标选择投资人联合体,投资人联合体一般为具备资质的施工企业与资金方。城投公司可通过政府授权,作为政府方代表与社会投资人联合体合资成立项目公司,负责项目的投资、建设及运营管护。
案例一:山东省新泰市引入社会资本实施了石莱镇禹村镇土地整治项目,总建设规模12万亩,预算投资5.8亿元,新增耕地2万余亩,政府财政零投入,实现了市、镇、村、企多方共赢的良好格局。以合同方式确定政府方、社会资本方和农村集体经济组织及群众的权利和义务,平衡各参与方的利益和风险。一是政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题,管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。二是社会资本方负责项目全生命周期建设。政府采取招投标方式,选定项目承担单位。三是项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督,并保障其应获得收益、避免风险。
案例二:前郭尔罗斯蒙古族自治县土地整理中心通过公开招标选择吉林省万辰农业发展有限公司(联合体成员:吉林省旭龙建设有限责任公司)为前郭县达里巴乡吉郭村等2个村国土空间全域综合整治项目社会资本方,合作模式为按照政府主导,市场化运作原则,由中标人负责项目投资及工程施工工作,项目建设过程前、中、后期所有费用均由社会投资方支付。明确中标人须按工期约定尽快完成工程建设任务,尽快进行竣工验收,尽快将新增耕地指标入库和交易;指标交易之后,水田按省内实际交易到位额度的12.5%的比例奖补投资方。国家或省对奖补标准另有规定的,按国家或省规定的奖补标准执行,以上水田奖补比例均含投资方的所有投资成本、利润及奖励。投资人中标后与前郭县土地整理中心签订奖补合作协议,投资风险由投资方承担。
PPP模式下,政府通过公开引入社会资本方,可由城投公司作为政府出资方代表,与社会资本方成立项目公司,负责项目投融资、建设及运营管护,政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后,向政府无偿移交项目资产。
案例一:内蒙古自治区批复实施赤峰市巴林右旗PPP模式实施高标准农田建设项目,项目建设总规模12.7万亩,总投资2.09亿元,亩均投资1646元。其中,政府投资1.53亿元,社会资本投资0.56亿元。该项目采用BOT(建设-运营-移交)“投建管服一体化”方式运作,通过市场机制引入社会资本和专业农业技术管理公司,让专业人做专业事,使政府和社会资本方发挥各自的优势,形成互利合作关系,以较低的成本为农牧民提供优质高效服务。
案例二:山西省政府办公厅印发《关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见》,在全省范围内创新土地整治机制,充分运用耕地占补平衡政策,发挥市场作用,以政府资金为引导,鼓励采取PPP模式和委托代建、先建后补等方式,引导农村集体经济组织、农民、新型农业经营主体、土地整治专业机构、工商资本等依据土地利用总体规划、土地整治规划,规范有序投资或参与土地整治。
特许经营模式下,政府采用竞争方式公开采购社会投资人,通过政府授权,城投公司可与投资人合资成立项目公司,负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。
案例一:涟源市土地整理项目特许经营权服务项目涉及涟源市城乡建设用地增减挂钩部分,范围涉及涟源市市域17个乡镇、1个街道办事处。该项目以涟源市自然资源局为实施机构,通过公开招标确定涟源市新城镇建设投资开发有限公司为中标单位,特许经营期为5年,中标公司负责土地整理工作。
案例二:隆回县土地综合整治及乡村振兴建设项目特许经营权服务项目实施机构为隆回县重点建设项目事务中心,通过采购人、专家推荐方式,确定邵阳魏源投资发展有限公司为中标方。魏源投资公司与实施机构签订特许经营协议,负责该项目的建设运营工作。
案例三:双峰县土地综合整治及乡村振兴建设项目特许经营权服务项目投资额为51000万元,双峰县自然资源局通过公开招标确定双峰县城乡资产开发经营有限责任公司为中标单位。政府方与双峰县城乡资产开发经营有限责任公司签订特许经营协议,约定中标公司负责土地综合整治及乡村振兴项目的投资建设。
五、全域土地综合整治项目实施流程
No.1立项阶段
这个阶段是项目的前期阶段,所以需要进行前期工作准备、编制实施方案、编制永久基本农田调整方案、编制村庄规划等。
1、前期工作准备
全域土地综合整治项目并不是一时的,而是一项持续性的工作。所以,在前期工作准备过程中可以成立工作专班,按时间节点推进项目实施、协调解决重大事项、督导各方工作落实等。
2、编制实施方案
在编制实施方案的时候,是需符合国家相关要求的,同时需要衔接国土空间规划。其主要内容包括:
(1)划定整治区域规划整治区域需要依据国土空间规划、村庄布局规划以及第三次国土调查、林业调查等有关成果,科学划定,并进一步明确整治方向和重点区域。
(2)明确实施内容规划完成之后,还需要统筹分析农用地整理、建设用地整理、生态修复等实施项目,明确项目范围、工程布局,并结合区域实际情况等合理安排项目时序,制定项目分批实施计划。
(3)统筹资金来源这部分可以建立多元化投入机制,比如说可以整合使用新增建设用地有偿使用费、土地出让收益、土地复垦费和乡村振兴相关项目资金等;或是充分利用开发性金融机构,政策性银行和社会资本等对土地综合整治的支持作用。
(4)研究具体措施研究项目实施具体措施,包括项目全生命周期内的立项、招标、施工验收等。
3、编制永久基本农田调整方案
在编制方案之前,如永久基本农田需要调整的,首先确定调整思路,在统筹“三线”划定的前提下,科学编制调整方案。经审核调整后的方案要确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。
4、编制村庄规划
编制村庄规划需要以一个村或若干个行政村为单元进行编制,由县(区)自然资源主管部门指导各乡镇具体组织编制。
No.2实施阶段
在这个阶段,需要按照实施方案和村庄规划去有序统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态修复、永久基本农田调整等工作。其具体实施步骤如下:
1、明确投资主体和技术单位
考虑县(区)经济社会发展实际,结合目前土地综合整治投资模式,综合考虑采用社会资本投资模式开展项目实施,可重点考虑国有平台、龙头企业,确保资金来源。
2、招标施工单位组织项目施工
根据投资模式,组织项目施工单位招标,依据实施方案、村庄规划、项目可研设计等,按照项目的具体计划去开展整治区域内各类项目工程施工。
3、按子项目完成情况分批申报验收
申报验收的时候,需要按照整治区域内子项目的具体实施完成情况进行分批验收,需要做到“完成一批、验收一批、调整一批”。
No.3验收阶段
1、县(区)自验
依据工程完成情况,专班组织各部门和专家,适时开展内业核查和外业自验工作。
2、市自然资源主管部门初验
县(区)自验之后,提报市自然资源主管部门组织初级验收。
3、省自然资源主管部门终验
初级验收结束后,省自然资源主管部门负责组织相关领域专家开展终验。
4、上图入库
市、县(区)自然资源主管部门需及时将土地综合整治成果上图入库,并同步更新规划数据库、永久基本农田数据库、土地变更调查等相关信息。
六、全域土地综合整治项目实施要点
1、整治区域内新增耕地面积原则上不得少于整治区域内原有耕地面积的5%。整治区域内涉及永久基本农田调整的,应确保调整区域内永久基本农田增加面积原则上不少于调整永久基本农田面积的5%。
2、新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时,应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。
3、整治验收后腾退的建设用地,应将不低于实施建设用地复垦总规模的30%统一预留给试点乡(镇),在保障试点乡(镇)农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地前提下,重点用于农村一二三产业融合发展。
4、编制村庄规划,要立足不低于未来15年当地经济社会发展需要。
5、禁止在25度以上陡坡地和风景名胜区、自然保护区、地质遗迹保护区、饮用水水源保护区、森林、湿地等重点保护区域以及法律、法规禁止的其他区域内开发耕地。
6、项目区农田有效土层厚度达到50cm以上,水浇地、旱地耕作层厚度达到25cm以上,水田耕作层厚度达到20cm左右,通体无障碍层次;耕地数量符合批复设计要求,质量等别达到所在县同等自然条件下耕地的较高等别;田间基础设施正常发挥效益的时间不低于15年,占地率不高于8%;丘陵区梯田化率不低于90%。
7、项目区灌溉保证率在旱作区达到70%-80%,水田区达到75%-85%;排涝标准达到5年-10年一遇,农田防洪标准达到10年-20年一遇;灌溉水利用系数在井灌区不低于0.80,渠灌区不应低于0.70(井渠结合灌区的灌溉水利用系数可按加权平均方法计算确定)。
8、项目区田间道路通达度在平原区应达到100%,丘陵区达到90%以上,能够满足农机作业、农业物资运输等农业生产活动的要求。