一、黄河流域生态保护和高质量发展战略的背景

习近平总书记在主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。这一战略的提出和实施，体现了中央对黄河流域生态保护和高质量发展的极大重视与关注。河南沿黄地区是黄河流经区域中地形地貌特征最为特殊的区域，习总书记在河南提出黄河流域生态保护与高质量发展，立足于黄河流域发展的现实，有效协调了黄河流域生态保护和经济高质量发展的关系，为河南省推进生态文明建设、培育经济高质量发展指明了战略方向。

（一）党和国家领导人的指示

1、2019年9月18日，习近平总书记在河南视察时主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，首次提出黄河流域生态保护和高质量发展，并将其上升为重大国家战略。2019年12月16日，习近平总书记在《求是》杂志发表署名文章，再次明确要研究黄河流域生态保护和高质量发展问题。

2、2020年5月22日，国务院总理李克强在十三届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时表示，今年要加快落实区域发展战略。编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。

（二）部委的政策文件

1、《财政部、生态环境部、水利部、国家林草局关于印发支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案的通知》（财资环〔2020〕20号）：“通过逐步建立黄河流域生态补偿机制，实现黄河流域生态环境治理体系和治理能力进一步完善和提升。”

2、《水利部办公厅关于开展黄河岸线利用项目专项整治的通知
》（办河湖〔2020〕65号）：“全面查清黄河干流和重要支流岸线利用现状，对排查出的违法违规岸线利用项目进行清理整治，推进建立健全加强黄河岸线管护的长效机制”。

（三）河南省贯彻实施

1、2020年3月1日，《2020年河南省黄河流域生态保护和高质量发展工作要点》印发，提出要抓实抓细抓落地，把握沿黄地区生态特点和资源禀赋，从过去的立足“要”向立足“干”转变、向先行先试转变，引领沿黄生态文明建设，在全流域率先树立河南标杆。

2、2020年5月22日，全国人大代表、河南省副省长、郑州市市长王新伟在出席十三届全国人大三次全体会议时提到，落实总书记“让黄河成为造福人民的幸福河”伟大号召，谋划建设黄河流域生态保护和高质量发展核心示范区。

3、2020年6月3日，省委书记、省人大常委会主任王国生在河南省十三届人大常委会第十八次会议上提出，紧扣加大“六稳”“六保”工作力度，紧盯决战决胜脱贫攻坚目标任务，抓住推动黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略实施机遇。

二、黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施

（一）黄河流域生态保护和高质量发展战略要点

黄河流域生态保护和高质量发展战略主要包括以下五个方面要点：第一，加强生态环境保护，充分考虑黄河生态系统上中下游的差异；第二，保障黄河长治久安，协调黄河水沙关系；第三，推进水资源节约集约利用；第四，推动黄河流域高质量发展。沿黄各地区要积极探索富有地域特色的高质量发展新路子；第五，保护、传承、弘扬黄河文化，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”。

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。黄河流域生态保护和高质量发展是千秋大计。治理黄河，重在保护，要在治理。统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。

（二）黄河流域生态保护和高质量发展的投资领域

项目的谋划与实施是推动黄河流域生态保护和高质量发展的直接抓手。根据黄河流域生态保护和高质量发展的五大方面要点，投资项目主要涉及以下六个领域。

1、生态建设

加强黄河流域沿岸生态建设，以“筑沿黄生态千年之基，创豫西黄河百里大观”为目标，实施百里黄河生态廊道建设工程、黄河流域生态保护和高质量发展示范区建设、沿黄区域山水林田湖草建设，全力打造“河畅、水清、岸绿、景美”的沿黄生态绿廊。

2、环境治理

加强黄河流域内环境治理，持续实施“四水同治”，加大黄河流域水土流失治理力度，重点推进黄河支流生态修复与综合治理、全域山洪沟综合治理及地质灾害处理、黄河河道及岸线综合治理等工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。

3、水利建设

加强黄河流域大型综合水利枢纽建设工程，发挥水利枢纽在治理黄河中防洪减淤、供水、发电、灌溉等多方面作用。重点实施黄河流域支流水系连通工程，系统推进黄河生态流域保护和高质量发展。

4、水资源综合利用

合理规划人口、城市和产业发展，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，加强推进节水、水污染防治类工程建设。大力发展节水产业，创新灌溉技术，推进农业节水、水源置换等建设工程，健全完善水资源节约体系，提高黄河流域水资源承载能力。

5、现代农业

黄河流域是我国重要的农牧业生产基地，要大力发展现代农业、绿色农业、特色农业，在农业生产中推动水资源利用的集约高效、化肥农药的减量增效、农产品结构的提质优化，实现黄河流域粮食农业高质量发展的目标。

6、文化旅游

黄河孕育了伟大的中华民族，作为中国的母亲河，“黄河故事”源远流长。大力发展沿黄地区文旅产业，深化沿黄九省区合作机制，讲好“黄河故事”，协同规划沿黄生态廊道、文化景观和文化长廊，推动实施黄河国家博物馆、大河村国家考古遗址公园等工程实施，促进黄河旅游实现高质量跨越式发展。

三、黄河流域生态保护和高质量发展的项目投融资模式

黄河流域生态保护和高质量发展涉及多方面的内容和多领域的投资项目，项目实施需要大量的资金支持，根据项目的类型，其投融资模式主要由以下几种。

（一）企业自主投资+自我融资

黄河流域生态保护和高质量的投资领域中，一些完全商业化的项目，可以采用企业自主投资的模式，由市场主体企业自行发起项目、自我解决资金来源、自己负责项目的运营管理。如现代农业、文化旅游领域中的项目，有的可以采用企业自主投资的模式。

但总体而言，黄河流域生态保护和高质量发展的投资，大多属于公益性项目，难以完全实现商业化和市场化运作，因此适用企业自主投资模式的项目类型相对较少。

（二）政府直接投资+政府债券融资

黄河流域生态保护和高质量发展的投资领域中，公益性较强的项目，社会资本不适合参与或不愿参与，可以采用政府直接投资的模式。政府直接投资的资金来源除了财政自有资金，还可以通过发行地方政府债券的方式解决资金不足。对于没有收益的项目，可以通过发行一般债券进行融资；对于有一定收益且收益能够完全覆盖债券本息总额的项目，可以通过发行专项债券进行融资。由于专项债券项目针对性强，中央下达的发行额度大，目前是地方政府项目融资的主要模式。

（三）PPP+项目融资

黄河流域生态保护和高质量发展的投资领域中，属于政府负有提供义务且适合社会资本参与的项目，可采取PPP模式进行运作。政府通过授权项目实施机构，由项目实施机构负责项目的识别、准备、采购与监管工作，通过遴选优质社会资本方，由社会资本方单独或与政府方出资代表合资成立项目公司，负责项目的投资、建设、运营，并通过相应的回报机制获得合理收益。项目的资金来源出项目公司股东承担的资本金外，可以通过项目融资的方式解决。

（四）市场化融资

对于兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（如专项收入、交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构进行市场化融资。市场化融资项目可通过项目单位根据项目自身投资规模和经营性现金流发行公司信用类债券进行融资。

以上几种模式中，企业自主投资模式和市场化融资模式在实践中应用较少。黄河流域生态保护和高质量发展的项目投融资，主要还是依靠专项债和PPP模式。

四、PPP和专项债在黄河流域生态保护和高质量发展中的应用分析

PPP模式和专项债模式作为政府投资类项目两种主要的运作模式，有各自的特点和适用范围。黄河流域生态保护和高质量发展的项目涉及不同的投资领域、包含多种类型、具备不同的特征、产生不同的经营收益，要结合具体的项目进行分析，应用不同的运作模式。

（一）基于项目投资领域的分析

PPP和专项债的应用领域重点存在差异。专项债聚焦重点建设领域，瞄准重大基础设施工程，主要适用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。PPP的应用领域相对较为宽泛，可应用于能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等基础设施和公共服务领域。

从项目投资领域的角度分析，生态建设、环境治理、水利建设、现代农业等领域的投资项目可以采用专项债模式，生态建设、环境治理、水利建设、现代农业、水资源综合利用、文化旅游这六个领域PPP模式都可以采用。

（二）基于项目投资收益的分析

专项债和PPP模式在项目投资收益方面有着不同的要求。专项债项目要求收益能够做到完全覆盖专项债的本息总额；PPP模式下，项目使用者付费比例高于10%即可实施，在本地财承不超过5%的前提下，自身无收益的项目亦可采用PPP模式。

从项目投资收益的角度分析，具备稳定的经营性现金流、并且专项债本息与项目自身的经营性现金流实现自平衡的项目，适宜采用专项债模式来运作。黄河流域粮食主产区的现代农业和生态农业等类型的项目，可以采用专项债的模式来运作。

对于自身没有收益的纯公益项目，以及自身只有少量收益、但收益不能满足投资回报的项目，可以采用PPP模式来运作，通过政府付费（财承占比要低于5%）或可行性缺口补助的方式来保证投资收益。黄河流域生态治理、河道清淤治理、水资源利用等类型的项目可以采用PPP模式来运作。

（三）基于项目运营特征的分析

在项目运营方面，专项债是单纯的融资功能，政府获得资金后由政府负责投资、建设、运营，PPP模式兼具融资和运营功能，社会资本方负责项目的运营与运营，相关的风险由社会资本方承担。

因此对于强运营的项目，通过PPP模式引入专业的社会资本方，由社会资本方负责运营可能会带来效率的提高，如环境治理、水资源利用、现代农业、文化旅游等；对于以建设为主、弱运营的项目，可以采用专项债的模式，如生态建设、水利建设类项目。

地方政府应根据项目类型，选择合理的投融资方式，适宜专项债的用专项债模式，适宜PPP的用PPP模式。并且同时结合两种模式的各自优势和特点，形成合力，更好的促进黄河流域生态保护和高质量发展项目的实施。

五、结语

高质量的项目谋划是高质量发展的前提。做好项目的谋划工作，要综合运用PPP和专项债这两种主要的项目运作模式，结合这两种模式的特点和适用范围，依据具体项目的特征，确定合适的运作模式，宜采用PPP模式的，按照PPP模式的要求进行包装和谋划；宜采用专项债模式的，按照专项债模式的要求进行包装和谋划。