地方政府适度举债融资来解决基础设施和公共服务的资金不足，对地方财政的可持续运行有着极为重要的意义，这既是经济和财政长期稳定增长的内在要求，也是国际上的通行做法。自1994年分税制改革以来，由于地方财权和事权的不匹配，地方政府长期面临着财政资金短缺的压力，对融资的需求很大。但由于长期缺乏明确的融资渠道，迫使地方政府“创新”出多种融资模式，甚至出现违法违规融资的现象，也积累了较大的地方债务风险。本文把我国地方政府融资渠道和融资政策分四个阶段进行了梳理，分析其演进路径，以客观认识我国地方政府的融资问题，并总结目前地方政府合规的融资路径，为各地政府合法合规融资提供借鉴。
一、政府不得举债，发展融资平台（1994年-2009年）
（一）政府举债渠道受限
1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。至此之后，地方政府的发债行为被禁止。中国人民银行1996年《贷款通则》规定：“本通则所称借款人，系指从经营贷款业务的中资金融机构取得贷款的法人、其他经济组织、个体工商户和自然人。”此条规定对贷款主体进行了明确界定，贷款主体问题导致地方政府不能向银行贷款融资。
1994年预算法和贷款通则的施行，使地方政府无法通过发行债券与贷款这两种融资渠道进行融资，当时的政策也没有给地方政府提供其它合规的融资渠道。
（二）地方政府发展融资平台公司
由于无法通过合规的渠道直接进行融资，地方政府为了解决基础设施建设资金短缺的问题，成立以城市建设投资为主要职能的公司（城投公司）进行投融资，即“地方政府融资平台公司”。
地方政府融资平台公司第一轮快速发展是在1997年的亚洲金融危机爆发后，中央政府为刺激经济增长，掀起了一轮基础设施建设热潮。地方政府顺势通过城投公司融资，大力推进基础设施建设，地方政府融资平台公司得到巩固、发展。
地方政府融资平台公司第二次发展机遇是在2008年，为应对国际金融危机，中央政府加大基础设施建设投资力度，提出“四万亿”的经济刺激计划，确保国民经济平稳增长。与此呼应，中国人民银行、中国银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），提出支持地方政府融资平台公司发展，以拓宽基础设施建设融资渠道，使政府融资平台公司得以巩固、发展、壮大。
二、清理平台债务，放开政府债券（2009年-2013年）
（一）融资平台增长过快凸显弊端
地方政府融资平台公司的爆发式增长也带来了一系列的问题：一方面是地方政府融资平台公司在数量和融资规模上急剧扩大，几乎到了失控的边缘，到2009年末地方政府各级融资平台公司多达3800多家，其中70%以上为县区级融资平台公司，负债规模突破5万亿元；另一方面以平台名义获得的资金管理没有纳入政府预算管理，监管不严导致资金使用混乱，效率低下。
（二）清理平台公司债务
为应对地方政府融资平台公司爆发式增长带来的问题，国务院及各部委出台了一系列的政策文件甄别清理平台公司债务。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）要求地方各级政府全面清理平台公司债务；银监会、发改委、财政部等部委相继发文，内容涉及进一步清理甄别平台公司债务、允许平台公司发债、阻断政信合作三方面。银行对城投公司贷款审核日趋严格。
（三）放开地方政府债券
2009年全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券，中央代发2000亿元地方政府债券以支持积极的财政政策，财政部印发《2009年地方政府债券预算管理办法》，地方政府不得举债的规定得以突破。
随着分税财政体制的不断完善和资本市场改革的深入发展，我国地方政府城市建设职能进一步加强，公开进行债券融资成为地方政府必然的选择。2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，进行地方政府债券发行模式改革。《办法》以上海、浙江、广东、深圳四省（市）为地方政府自行发债试点地，试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行3年和5年期本省（市）政府债券，并可实行年度发行额管理。此次改革，使地方政府自行发债得以放开。2013年起，进一步增加了江苏和山东成为“自发代还”试点地，并适度延长了发债期限（3年、5年和7年）。
三、规范政府举债，推广运用PPP（2014年-2017年）
（一）政府举债方式规范化
1.2014年预算法是严控地方政府举债的开始
2014年通过的《预算法》第三十五条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”此项政策对政府举债的方式和规模进行了明确的规定，对地方政府债务进行严格把控。
2.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）强化了地方性债务管理
（1）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
（2）建立规范的地方政府融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
（3）鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。在此文件中，明确提出推广使用政府与社会资本合作（PPP，Public-PrivatePartnership）模式，这是在全国大规模推广应用PPP模式的政策开端。
（二）推广政府和社会资本合作模式
1.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）明确推广运用政府和社会资本合作模式是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
2．财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
3.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）对政府和社会资本合作的重要意义、主要原则、项目范围及模式、加强政府管理及政策保障等方面提出了指导意见。
出台的一系列政策对PPP模式的运用进行支持，并对操作流程做出了明确的规定，为之后PPP模式的快速发展奠定了基础。
（三）推广政府购买服务
1.国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号
政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。
2.《政府购买服务管理办法》财综〔2014〕96号
政府购买服务管理办法对政府购买服务应该遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理均作出了规定，是可以自成体系的一个管理办法。
四、严控隐性债务，规范发展PPP（2017年至今）
（一）政府购买服务及PPP模式在发展中出现的问题
1.随着国家不断出台支持政策，政府购买服务的规模不断扩大，各地基本公共服务项目的购买服务工作取得明显成效，公共服务供给的质量和效益得到很大的提高。但是，政府购买服务在发展过程中也出现了一些问题，异化成为一种违规的地方政府融资渠道，如：（1）利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；（2）通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；（3）签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资等问题。
2．2014年-2017年为PPP的高速发展阶段，随着PPP模式在全国的推广、发展，在运用过程中出现了各种问题：（1）支出责任“固化”问题，表现为一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式实施PPP项目；（2）支出上限“虚化”问题，对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力；（3）运营内容“淡化”问题，无运营或运营责任缺失，异化成加长版的BT等；（4）适用范围“泛化”问题，将不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的商业开发、招商引资的包装成PPP等。
（二）规范发展PPP的政策演进
在规范发展PPP的过程中出台了一系列的政策文件，如50号文、87号文、92号文、34号文、54号文、10号文等政策文件，对PPP的依法合规发展进行了约束。
1.财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）在规范地方政府债，健全管理机制的同时，并非斩断地方政府一切融资渠道，而是将正规融资途径以外的不规范的渠道予以清理。因此，从文件实施的附带效应来看，对以PPP模式展开的基建投资产生利好，而正是由于PPP模式是一种政府与社会资本共同出资设立项目公司进行的投资行为，政府并不由此背负债务，可以说是一种举债转为股权投资的变化。50号文对地方政府融资产生了重大的影响，清理地方政府融资担保、在限额内允许地方政府举债，这有助于化解地方政府债务风险，对地方政府融资而言，可以起到约束性、清晰化的作用。
2.财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）严格规范政府购买服务预算管理，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。对购买服务滥用和虚构合同等予以禁止，同时加强预算管理。
3.财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）是对PPP异化提出来解决措施，特别是强化了运营和绩效考核的理念和具体要求：未建立按效付费机制不得入库，包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
4.财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）是从资金源头斩断了金融机构直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门的融资通道，又斩断了平台融资的通道。
5.财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，并强调引以为戒，加强项目规范管理，切实强化信息公开，接受社会监督，建立健全长效管理机制。
6.财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）再次重申“推广PPP模式，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署；PPP模式对于有效防控地方政府隐性债务风险、落实“六稳”工作、补齐基础设施短板，推动经济高质量发展具有重大积极作用”,提出了PPP规范发展的总体要求，是今后依法合规运用PPP模式的纲领性文件。
图1 我国地方政府融资渠道演进
五、地方政府融资合规路径
通过对我国政府地方政府融资渠道和融资政策的演进研究可以看出，新旧融资渠道在不断地发展、规范。发展至今，采用依法合规的债券和PPP模式进行融资是地方政府举债的合规渠道。
（一）债券
2014年预算法和国发〔2014〕43号文实施后，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式来举借债务，且必须在全国人大批准的限额内发行。发行主体为省、自治区或直辖市级政府，地（州、市）级政府仅能通过省级转贷。
由于地方政府债券具有较强的计划分配性，要考虑到各区域间有计划性的平衡发展，其规模不可能太大。还有分散、资本金要求高压力大、期限短、适用范围窄(专项债)的特点，也是项目需求的制约因素。一些急需上马的大型、长周期项目无法利用政府债券。
（二）PPP模式
实践中看，地方政府对PPP项目更可控(由地方根据政策和需要发起)、也更具可操作性(政府配套支出可大可小)。而且还有额度大、周期长、资本金压力小、杠杆作用明显、适用范围广、平滑支出责任等特点。在宏观层面，PPP改革把国家治理体系和治理能力现代化的要求在公共服务领域落实为一项实实在在的、可操作的政策机制；在中观层面，PPP改革推动了行政体制、财政体制和投融资体制改革；在微观层面，PPP改革倡导物有所值理念，在项目管理层面，通过公平竞争、全生命周期管理、风险分配、绩效付费、透明公开等创新管理手段，鼓励社会资本创新提质增效，使政府少花钱、多办事、办好事。
