一、项目概况
山东省邹平市货运铁路专用线PPP项目总投资为618190万元，项目合作周期为30年，其中建设期2年，运营期28年。运作模式为BOT(建设-运营-移交)，回报机制为可行性缺口补助,2019年3月，顺利通过财政部PPP项目管理库入库审核。2020年年初，邹平市货运铁路专用线专项债项目发行，金额为4.37亿元，发行期限为20年。成为山东省首批成功发行政府专项债的PPP项目，“PPP+专项债”融资模式成功落地。
二、PPP模式与专项债结合运用路径
现行专项债相关文件并未明确专项债资金参与项目的具体方式和途径，政府作为基础设施的投资者和促进者，支持项目的可参考途径主要有三个：
第一政府直接投资
政府以直接投资的方式把专项债资金投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），没有其他经济主体参股。
第二作为项目公司，社会投资人的债务性资金
是指政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还市场化融资本息后，将剩余收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。
第三用作项目公司的项目资本金
专项债资金作为项目资本金是由《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）首次提出的。厅字〔2019〕33号规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”
国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议，也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。
三、本项目专项债参与PPP项目的路径分析
根据公开资料显示，本项目政府方与社会资本方签订《邹平市货运铁路专用线项目收入成本初步划分协议》按照持股比例划分项目总投资以及项目收入与项目成本。邹平县交通基础设施建设投资有限公司作为政府方出资代表，承担项目投资额的10%，即60703.10万元。其中作为项目资本金的投资为12703.10万元，剩余资金48000.00万元通过发行专项债募集资金投入本项目。
综上可知，本项目专项债资金作为项目公司债务性资金投入项目，按照协议约定划分项目的收益和成本，在收益扣除成本后净利润作为纳入政府性基金预算偿还债券本息，专项债发行期限20年内可用于还本付息的净现金流入102149.17万元，覆盖债券本息为91200.00万元，债券本息偿付保障倍数为1.12倍。
