一、问题由来
某市一基础设施PPP项目，项目公司已完成施工建设并组织了项目工程竣工验收，即将进入付费程序，但是政府方（包括当地财政部门）不认定项目已经进入运营期，双方扯皮很久，始终没有很好的解决方案。
二、问题解析
目前相关政策中并没有对进入运营期做出详细的规定，一般都是按照《PPP项目合同》中的约定执行，而合同中多约定为工程验收合格后进入运营期。
而在实际操作中，如何在建设期转入运营期时有一个里程碑式、实质性的界定，能为政府支付运营补贴提供书面上的支持便成了一个亟需解决的问题。
（一）工程竣工验收与项目可用性的关系
PPP项目要想由建设期转入运营期，毋庸置疑首先要完成的是工程建设。PPP项目更多强调的是项目公司对项目的运营责任，在基于运营的基础上政府支付运营补贴。因此，在完成工程建设的基础上还要考虑项目的可用性。然而，工程竣工验收仅仅对项目工程建设的质量做出评价，并未直接对项目的可用性做出结论性判断。项目通过竣工验收只代表建设期末的一个阶段性结果，无法综合反映整个建设期内绩效目标实现过程的偏差及整改情况，更不能量化反映项目公司建设阶段的综合服务水平。
（二）项目建设期绩效考核的重要性及如何开展
财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）指出，PPP项目绩效考核主要目的有两个方面：一是“确保阶段性目标与资金支付相匹配”；二是“监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，及时采取措施予以纠正”。因此，通过设置与建设产出过程相关符合性检查情况的绩效指标（如项目建设进度情况、项目质量符合性检查情况、项目造价等），来完成建设期绩效考核，以此来判断项目阶段性目标的完成情况。
财政部《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》(财金〔2020〕13号)指出，“项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价” ，“结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价。”
三、如何开展项目由建设期转入运营的工作
从法律角度来看，从一个阶段进入另一个阶段，应该是清晰的、没有争议的，从合同管理角度来说，以运营期起始点为基准点，在此之前的各项工作、各项状态做一个系统梳理，确保各自的责任、权利和义务已经履行到位。因此，项目进入运营期，就和资产交割一样，要干净利落，不为将来留下争议。
结合项目建设程序，可以将项目竣工验收和建设期绩效成果编制同步进行。项目竣工验收合格后，为了避免公共服务不能正常供给，可以在实施机构书面正式批准，确定运营起始日的情形下进入运营，与此同时，对建设工程部分进行竣工财务结算，对于工期的变化、费用的变化，违约责任的追究等，同时进行。
四、确立项目由建设期转入运营的基本程序
为确保项目由建设期转入运营工作的合规性和可操作性，建议在《PPP项目合同》（或其补充协议）中对相关程序进行相关约定。主要明确约定确定以下几个重要节点及关键工作：
1、项目建设完工验收通过。
2、完成项目建设期绩效考核
3、项目公司提交书面《进入试运营期的申请报告》。
4、实施机构书面批准。
五、进入运营期的紧后工作
完成了项目由建设期转入运营期的基本程序，项目公司可以安全进入运营期。当然，还需要及时完成进入运营期的紧后工作，如项目竣工财务决算审计，以保障未来政府方付费时，可以明确政府补贴的计算基数等。
六、关于子项目提前进入运营
对于建设项目整体完工，已交付运营但尚未竣工验收，或者PPP项目子项目已进入运营，建议项目实施机构根据实际情况结合绩效评价结果据实计算相关费用，待项目进入运营期后由政府一并支付项目公司运营补贴。
